[洞見] 「印度‧太平洋戰略」下的澳洲亞太戰略

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[亞太戰國策] 「印度‧太平洋戰略」下的澳洲亞太戰略

大部份學者與媒體在討論亞太地區的國際關係時，通常一定會納入美國、日本與中國這三個主要國家的互動。近年來由於南韓經濟影響力與軟實力的崛起、北韓的飛彈與核武威脅、東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations，以下簡稱「東協」）作為區域整合重要推動者重要性的提升，以及印度的「東望政策」等，不僅使得亞太地區具有影響力的行為者增加，也讓區域內的合縱連橫關係更為複雜。

但是在眾多討論當中，學者與媒體往往會忽略澳洲的重要性。澳洲向來自我定位為「中等強國」，在對外關係上以多邊主義和經貿合作為主，戰略方面則以《太平洋安全保障條約》（ANZUS Treaty）為中心，維持和美國間的同盟關係。近年來，隨著亞太經濟力量的崛起，澳洲開始在認同上有所蛻變，將其位於大洋洲的地理因素由「距離的恐懼」（tyranny of distance）轉化為「鄰近的期待」（prospects of proximity），積極投入亞太地區，成為區域內的重要行為者之一。

本文以澳洲2013年5月所發佈的《國防白皮書》以及同年9月上任的自由黨（Liberal Party of Australia）艾波特（Tony Abbott）政府之亞太政策為中心，為讀者們簡介澳洲未來希望在亞太地區扮演什麼樣的角色。

「印度‧太平洋戰略」

有別於過往在《國防白皮書》中以亞太地區為主的概念，不論是在新版的《國防白皮書》或是在自由黨於國會選舉的政見中，均將關切的視野擴及印度洋地區，提出了「印度‧太平洋戰略」（Indo-Pacific Strategy）。這背景與印度作為影響亞太地區行為者的重要性與影響力增加，以及印度洋在全球海運航上重要性的提高與密切的關係。在這個視野下，澳洲政府提出下列三點戰略方向：

首先，澳洲的全球戰略重心將由歐美認同移轉成「由印度洋伊始，至東南亞、東北亞，以及觸及太平洋的東洋地區」。這呼應了前總理吉拉德（Julia Gillard）所提出的有關澳洲未來發展方向的「大哉問」，也是將「鄰近的期待」正式納為政策方向。實際上，在2012年10月，澳洲政府公佈了《澳洲於亞洲世紀政策白皮書》（Australia in the Asian Century White Paper），提到澳洲未來要加強和亞洲各國的多邊與雙邊關係，在亞洲地區推動更有效率的外交（effective diplomacy），並要透過推動國家、集體與人類安全來改變亞洲地區的安全局勢，同時也為此在國內要進行教育、基礎建設、稅制、整體經濟等各方面的改革因應之等內容。「印度‧太平洋戰略」可以視為《澳洲於亞洲世紀政策白皮書》之延續。

其次在大環境上，澳洲認知到美中關係將會是未來幾十年內影響澳洲對外戰略的最主要因素，美中關係過於緊張將會不利於澳洲的國家利益，因此認為「印度‧太平洋地區的持續安定與繁榮」才是最重要的課題。為此，澳洲一方面堅持強化澳美同盟關係，另一方面則不認同美、中兩國片面決定區域未來的發展，認為應加入其他「中等國家」，以多邊制度形式來討論未來的局勢發展。

最後，《白皮書》中認為東南亞地區對澳洲的戰略重要性有所提高，其中和印尼之間的關係更被認為是最重要的。東南亞地區位於印度洋與太平洋間的樞紐地帶，是海運、航運必經之地。同時，東南亞各國的國力也都有所增強，這一方面挑戰了澳洲尋求對東南亞國家國防能力優勢的目標，但是另外一方面也開啟了進一部軍事合作與交流的可能。此外，澳洲認為東協在透過「合作習慣化」與「相互對話」達到防範紛爭有很大的作用，未來也將對印度‧太平洋地區的多邊制度建立有莫大助益。

「國際性國防參與」

為了促進印度‧太平洋地區的安全與繁榮，澳洲提出了「國際性國防參與」（International Defense Engagement）策略。其內容包括促進各國軍隊間的進一步交流、各國間的戰略對話、相互協助各國國防能力建構、多國軍事制度建立等合平時期的國際性活動。目的是為了要加強澳洲在印度‧太平洋地區的影響力和存在感，同時藉著平時各國的合作與交流來避免未來區域性衝突的發生。

會在這個時機點提出來，除了前述提到的東南亞各國國力增強原因之外，另外還有兩個因素：首先是澳洲海外駐軍任務的結束，包括2013年3月從東帝汶、6月從索羅門群島撤軍，另外也在12月將撤出駐紮在阿富汗1550人中的1150名澳軍，這使澳洲可以回歸到正常和平時期的軍事配置與合作計劃。其次，和美國總統歐巴馬（Barak Obama）的亞太「再平衡」（”rebalance”）政策相呼應，以美國盟國的身份協助美國推展其亞太政策，並藉美國力量擴大自己的影響力。

縱觀近兩年來澳洲與區域主要國家的軍事合作，也可發現澳洲與周邊國家的進一步的國防合作。與南韓方面，於2013年7月開啟了雙方的第一次「二加二」會談，就朝鮮半島與亞太安全交換意見。日本方面，除了兩國固有的「二加二」會談架構之外，兩國於2013年也先後批准了「物品役務相互提供協定」（Acquisition and Cross-Servicing Agreement）和「情報保護協定」（Information Security Agreement），2014年6月的「二加二」會談中兩國更達成了在船舶流體力學上的技術合作共識，澳洲正式在二代潛艦計劃（FSM）中引入日本技術。澳美同盟方面，除了兩國間的「國防貿易合作條約」（Defense Trade Cooperation Treaty）獲得批准外，兩國在太空計劃中也有進一步合作，澳洲也同意允許更多美軍駐紮在達爾文市（Darwin）。就連跟中國也在2013年4月締結了戰略性夥伴關係。

多邊關係方面，除了既有的和英、星、紐、大馬的「五國聯防協議」（Five Power Defense Agreement）外，也透過美、日、印的「四國戰略對話」（Quadrilateral Security Dialogue）以及「澳美日戰略對話」（Trilateral Strategic Dialogue）和各種聯合軍演參與區域性安全事務。此外，澳洲也跟東協之間有密切關係，也是東亞高峰會（East Asia Summit）的會員國之一。

艾波特政府的印度‧太平洋戰略

2013年9月上台的艾波特政府，一般認為將會是一個「內政優先」的政府，因此除了細微政策的修正之外，其對外戰略大多會延續前任工黨（Labor Party）政府的內容。艾波特政府的印度‧太平洋戰略將與中日韓之間的貿易問題、海洋安全保障、海運線問題視為重點，並強調要對亞洲各國採取「建設性地關注特定議題的外向型國防政策」。

在國防議題上，艾波特政府大致上繼承了工黨政府所推動的如二代潛艦、F35戰鬥機的添購計劃。此外，也強調在財政狀況允許的情況下，不僅不會再砍國防預算，甚至希望以每年3％的比例成長，並在十年內將國防支出提升到整體GDP的2％，並預計在2015年3月前提出新版本的《國防白皮書》。

在經貿議題上，澳韓自由貿易協定（Free Trade Agreement，以下簡稱FTA）已經於今年4月正式簽署，和日本間的FTA則可望於今年夏天、和中國間的則可望在年底都簽署完成。

與前任政府於亞太戰略上的最大不同點在於，和前任的工黨政府相比，艾波特政府對日本更為親近、對中國的態度則更為強硬。現任的澳洲外相畢曉普（Julia Bishop）與懂日語的國防部長詹斯頓（David Johnston）均曾在公開場合表示支持日本更積極地參與亞太事務，並支持日本擁有集體防衛權。2013年10月日相安倍晉三（Abe Shinzou）與艾波特會面時，同意強化兩國間的戰略夥伴關係，而澳洲也歡迎日本享有「更為正常的」國防政策。

在對中國方面，艾波特政府的態度就較為強硬。在2013年10月的澳美日戰略對話部長級會議中，三國就針對東海與南海的現狀變更、海上航行安全，以及領土發表共同聲明，相當明顯地是針對中國而來。同年11月的澳美外交部長會議（AUSMIN）中特別提到「（兩國）會持續透過對話在戰略安全議題上同中國達成互信，並鼓勵中國在促進區域穩定與繁榮上，扮演負責任且具建設性的角色，包括遵守國際法。」11月23日，中國發佈「東海防空識別區」，外相畢曉普召見了中國大使馬朝旭表達反對任何一方強行或單方面採取行動改變東海現狀的立場。這引發了中國方面的不滿，於12月的澳中外長戰略對話說，中國外長王毅則批評澳洲的言行將會導致雙方互信的惡化。

小結

綜合來看澳洲從2013年5月的《國防白皮書》經過艾波特政府至今所成形的亞太戰略，可以歸納為下列幾點：一、印度‧太平洋地區將成為澳洲全球戰略的重心，為了促進此區域的安定與繁榮，澳洲將會透過多邊、雙邊機制扮演更積極的角色，並確保澳洲的影響力；二、澳美同盟仍將會是澳洲於印度‧太平洋地區，乃至全球戰略的主軸；三、在與南韓間的FTA已經簽署的情況下，未來與日本和中國FTA的簽署完成將會是短期內澳洲政府在經貿上最主要的目標；四、澳洲將不樂見未來由少數大國決定此區域之局勢，因此將與美國、日本、印度等國一起合作，希望「平衡」中國崛起所帶來的衝擊。此外，澳洲也希望東南亞各國也能加入，以多邊架構來避免衝突產生和制度化行為模式；五、國防方面，將以澳美同盟為中心，加強和各國之間的軍事交流與合作，並在財政許可的情況下進一步現代化澳洲的國防實力。

可以預期的是，澳洲將會在未來幾年內於印度‧太平洋地區透過積極參與扮演更重要的角色。除了既有和美、日、印之間的戰略會談與合作之外，也可望和南韓在區域安全、和東協在海洋議題上有更密切的合作。和中國之間的經貿關係仍將會澳中關係之間的主軸，但是艾波特政府將不會如前任的工黨政府一般對中國有較高的容忍度，因此凡是中國之作為有違澳洲所信奉之基本價值者（如國際法之遵守、人權議題等），澳洲將會不吝指責。

對於此區域未來的發展，澳洲政府無意成為主要領導者也不樂見有少數大國壟斷區域局勢發展，而是希望透過進一步的參與讓澳洲的力量、訴求得以發揮，使區域發展往有利於澳洲發展的方向演進。對此，澳洲將積極且多方面地透過雙邊和多邊的手段推展其「效率外交」，希望由區域中的大國與中等國家共同以和平協商的方式來探索印度‧太平洋地區之未來發展。這將使得未來亞太地區的發展有更多變化，權力的分佈更為分散，行為者間的關係也更為複雜。

參考資料

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〈歷時七年　澳洲與南韓簽署FTA〉，風傳媒。

〈澳大利亞就防空識別區召見中國大使〉BBC中文網。

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“Japan Should Have Role in Fixing Asia Conflicts”, Australia Says”, Bloomberg.