[國關淺談] 氏族、軍閥與海賊：非洲之角的三國演義
各位看非洲地圖，會看到東非有如犀牛角般地突出於印度洋中，這塊區域被稱為「非洲之角」（Horn of Africa）。其中，犀牛角所在的國家，正是電影「怒海劫」中海盜的來源，也是電影「黑鷹計劃」中讓美軍節節敗退的國度──索馬利亞。
2012年8月23日，索馬利亞結束了近21年的無政府狀態，成立「索馬利亞聯邦共和國」（Federal Republic of Somalia，以下簡稱「索馬利亞聯邦」），成為國際社會上代表索馬利亞的合法政府。但是新政府的成立，並未改變索馬利亞境內仍然政權林立、軍閥勢力割據的情形。除了北邊的民主國家索馬利蘭（Somaliland）、東北部的海賊國家普特蘭（Puntland）之外，索馬利亞聯邦所管轄的卡茲默（Khaatumo）、賈穆杜洛（Galmudug）也不受其控制，境內更有「索馬里青年黨」（Al-Shabaab）、「阿爾‧遜尼‧瓦賈馬」（Ahlu Sunna Waijama’a）等伊斯蘭武裝團體的出沒。
本文將以索馬利亞聯邦、索馬利蘭與普特蘭三個分立政權為中心，為各位介紹近二十年來索馬利亞地區各政權的發展，以及趨動各股勢力活動的三大來源──氏族、軍閥與海賊。
目前索馬利亞境內的割據狀況。其中顏色實心的部份為割據政權，藍靛條紋為「阿爾‧遜尼‧瓦賈馬」之活動範圍，藍白部份為「索馬里青年黨」的活動範圍，兩者均經常性地與索馬利亞聯邦政府所控制範圍的互換。
圖片來源：洞見團隊製作
索馬里人（Somali）是在非洲之角一帶活動的遊牧民族，信仰伊斯蘭教，活動範圍包括今天的索馬利亞全境、吉布地東南部、衣索匹亞東部，以及肯亞的東北部地區。北部地區自1840年開始成為英屬殖民地，1889年起義大利開始進入並佔領中南部地區。二戰期間，英義兩國在索馬利亞互相爭奪彼此的殖民地，戰後由英國託管整個索馬利亞地區。1960年，英屬與義屬索馬利亞先後獨立，同年合併成為「索馬里共和國」（Somali Republic）。
1969年10月，索馬利亞總統遭到暗殺，當時的軍方領導人巴雷（Maxamed Siyaad Barre）趁亂發動軍事政變，並成為領導國家的「最高革命委員會」（Supreme Revolution Council）的領導人，將國名改為「索馬里民主共和國」（Somali Democratic Republic），開啟了他長達22年的獨裁統治。
由於巴雷政權長期歧視北方地區，並獨重其所屬的達洛德氏（Darod），引發各地的不滿，加上1988年巴雷下令無差別轟炸北方大城哈爾格薩（Hargeysa），加遽事態的嚴重性。除了北部地區的反抗外，原本支持巴雷的南部大家海威氏（Hawiye）也變節，迫使1991年巴雷逃亡海外，開始了索馬利亞的無政府狀態。
1991年和1998年索馬利蘭和普特蘭先後建立獨立政權，成為索馬利亞境內較為穩定的區域。南部地區則最多有高達30股以上的軍閥勢力在當地混戰，後來還加入了親蓋達組織（al-Qaida）的伊斯蘭基本教義派「索馬里青年黨」以及反對前者的遜尼派伊斯蘭武力團體「阿爾‧遜尼‧瓦賈馬」。期間雖然包括聯合國、非洲聯盟（African Union）等國際組織都居中協調，美國甚至與衣索匹亞聯合希望消除索馬利亞境內的恐怖活動，均徒勞無功。
2004年，過渡聯邦政府（Transitional Federal Government，以下簡稱TFG）在吉布地成立，成為當時國際上所承認的索馬利亞合法政府，除了多次主導各勢力間的和平會談外，也以軍事力量收復索馬利亞南方的領土。2007年，TFG擊敗當時統治首都摩加迪休（Mogadishu）的「伊斯蘭法庭聯盟」（Islamic Court Union），展開長期與「索馬里青年黨」之間的混戰。這段期間透過各種和平會談，除了索馬利蘭外，大部份的割據勢力均同意加入未來所要籌組的聯邦政府中，並於2012年8月23日終止TFG運作，成立「索馬利亞聯邦共和國」。實際上，索馬利亞聯邦中央政府對於許多加入政權並無管轄能力，這些割據政權仍是「事實上的」（de facto）獨立國家。
左右索馬利亞政治的關鍵：氏族
索馬里人各氏族與分家之分佈圖與人口比例。
圖片來源：改編自http://ppt.cc/F3Q~
也因為氏族在索馬利亞政治影響力之大（其實非洲許多國家也一樣），因此才會出現包括「伊斯蘭法庭聯盟」、「索馬里青年黨」等反氏族政治勢力的出現，前者是由前政府時代專職伊斯蘭法的法官所組成的聯盟，後者則是激進塔利班式的伊斯蘭武裝團體。兩者雖然在作法與主張上大相逕庭，但是同樣是希望以伊斯蘭宗教為號召來統合索馬里人的政治團體，不希望索馬利亞因為氏族紛爭而撕裂下去。
氏族雖然會產生許多問題，但是也有其重要性。首先，對於游牧民族出身的索馬里人而言，氏族的歸屬是相當重要的。除了是身份的象徵之外，氏族更會在發生危難時慷慨地救助族人，氏族長老會出面為族人斡旋談判。認識同氏族的人更有利於求職與作生意。
其次，氏族雖然是對立的主要來源，但也是和平主要來源。索馬里各氏族之間有共同與相異的習慣法Xeer，並以此來維持族內與各族之間的秩序。當發生衝突或有違反Xeer情事發生時，長老們便會齊聚開會尋求解決之道：若有前例則按前例，沒有則新創判例，通常是由該氏族全員共同負擔的「血錢」（diya）支付來處理。一旦長老們達成協議，族人便必須遵守，藉此來約束族人之行為。
氏族政治發展的極致，便是在索馬利蘭和普特蘭兩國內發展出「氏族比例代表制」的國會體制，其中前者所展現出來的民主體制運作，完全不輸給許多西方民主國家。
「天空之城」般的民主國家：索馬利蘭
索馬利蘭位於原英屬索馬利亞地區，主要以伊薩克氏為主，西邊為與其合作的迪爾氏（Dir），東邊則與以達洛德氏為主的普特蘭接壤。索馬利蘭和其他索馬利亞境內的政權不同，從來不參與索馬利亞任何的和平會談，認為自己與索馬利亞聯邦（及其前身TFG）為兩個不同的獨立國家，尋求以「索馬利蘭」的名義加入國際社會。這是由於索馬利蘭在1960年曾短暫地獨立過五天，爾後被迫與義屬索馬利亞合併，因此當地長老便趁1991年的動亂「復國」。
索馬利蘭的前身是當時以北部為據點的反巴雷政府「索馬里民族運動」（Somali National Movement），1991年建國以後曾兩度發生過內戰，兩次都透過各氏族長老開會平息紛爭。自1996年10月以來，索馬利蘭境內再也沒有發生過大規模衝突，目前朝成熟的議會民主制邁進。
氏族政治並沒有在索馬利蘭進一步擴大的原因在於：1) 長老會議中各氏族同意不用「血錢」方式來追究氏族間的殺戮，採取每個分家各派20名適婚女子嫁到對方分家的「和親」方式鞏固彼此感情。2) 所有民兵與軍閥團體統一將武器繳交給該分家或氏族最大的長老，而該長老則根據上繳多少武器決定其能在中央政府獲得多少權利地位，因此各武裝團體為了氏族與分家的榮耀，均積極上繳武器。這些被解編的民兵則被編入新政府的警察與軍隊系統當中，以分家為單位進行管理。3) 長老會議成為正式的「長老院」（Guurti），為索馬利蘭兩院制國會的上議院，依據「氏族比例代表制」，按各分家人口比例分配議席，由各分家自行推選。「長老院」除了負責法案審議外（不過不審議預算案），也能利用其正式、非正式影響力左右政治人物的決策與法案制定。和反映選舉利益的下議院與民選政府相比，「長老院」反映的是長期的各氏族分家利益。
為了避免氏族政治撕裂索馬利蘭團結，各級選舉與政治活動中均嚴格採取「三政黨制」。每十年索馬利蘭會舉行一次政黨選舉，其中獲得前三高票的政黨（同時還要在每個選區都獲得20％以上的選票），得以參與未來十年的政治活動，其餘政黨則一律解散，直到下次政黨選舉。所有政治人物均須隸屬於三大政黨的任一黨，才能進行選舉與政治活動，不允許無黨籍政治人物的存在。這樣子的設計是避免選舉與決策中以氏族分家進行議題操作之行為，讓政黨必須以「政見」而非「出身」來凝聚支持。
自1996年第二次內戰結束以來，索馬利蘭出現了三位總統，並成功地進行兩次政權移轉。其中2003年的總統選舉中，當時的副總統卡辛（Dahir Riyale Kahin）僅以80票的差距擊敗曾任SNM議長的席蘭尤（Ahmed Mohamed Mohamoud “Silanyo”），後者則坦然接受選舉結果與最高法院判決。2010年席蘭尤擊敗卡辛，成為現任總統。這樣順利的政權轉移，在非洲國家中是相當罕見的。
海賊之邦：普特蘭
和索馬利蘭「復國」之企圖不同，普特蘭的建立是由於當地以達洛德氏為主的氏族長老與知識份子希望能在無政府狀態下建立供應人民基礎建設的政府單位，而於1998年所創立的國家。雖然引入了索馬利蘭的「氏族比例代表制」，但是由於其採取一院制國會，議員是由氏族與分家自行決定，而總統又是由國會選出，因此氏族分家在當地的政治影響力相當大。
在這種政治環境下，當地海盜在興起之後便和氏族與政府有了緊密的結合。海盜的興起，除了因為政治局勢混亂、基礎建設不佳、缺乏外來投資使得年輕人而缺乏工作機會外，也包括亞丁灣（Gulf of Aden）對面的葉門等國趁索馬利亞無力取締之際越界補漁，使當地漁民漁穫量大減所致。在強調氏族內互助的索馬利亞氏族內，不擁有駱駝和羊隻的漁民本來地位就不高了，再加上漁穫量不足無法兌現，使得年輕人必須另覓出路。
在普特蘭，「海盜業」是一行相當賺錢的生意。除了人質的贖金與劫取的貨物能獲利外，還包括許多居中得以賺錢的過程，包括船隻費用、軍火費用、海盜每日薪水、翻譯人員薪水、媒介者中介費用、氏族分家長老分紅等。換言之，在拿到一筆贖金或將贓物賣出賺錢之後，獲利的不僅是海盜行為進行者和其團體而已，還包括前述的這些人員都可以分到一杯羹。根據日本記者高野秀行（Takano Hideyuki）的估計，若從無到有聘請海盜代為劫船的話，成功後可以獲得贖金約四成的利潤，其餘則分給前述各中介人員，其中同氏族分家的的成員更可分到高達總額四成之分紅與酬勞。
在氏族高度影響普特蘭政治的情況下，普特蘭政府便不具有積極取締海盜的誘因，因為此舉將會斷了許多國民之財路，也使其喪失稅收來源。更甚者，普特蘭政府也開始與氏族分家長老「搶生意」，藉由擔任居中協調的談判者賺取相關費用，以充實國庫，當然這其中也是各級官吏貪污的重要來源。
雖然短時間內海盜與氏族和政府之間的關聯仍難完全斬斷，但是普特蘭目前在往正面的方向進行改革。自2009年前任總統法羅（Abdirahman Farole）上任以來，普特蘭加強了其檢察司法機構的人員與能力希望取代既有的Xeer體系，也推動財政透明化政策及反恐法案。2012年普特蘭正式實施多黨政治，並於2014年1月選出前索馬利亞總理阿里（Abdiwell Abdullahi Ali）擔任第五任總統，順利地轉移政權。
非洲之角的未來
未來索馬利亞的發展將會是如何，筆者認為關鍵在於索馬利亞聯邦的實力。雖然成立了睽違21年的中央政府，但是索馬利亞聯邦目前仍必須與背後有蓋達組織與厄立垂亞支持「索馬里青年黨」對抗，後者同時又受到南部少數民族的支持。此外，包括普特蘭在內，奧達勒、賈穆杜洛等地也是實質上的獨立國家，中央對當地完全不具有控制力。
在這種情況下，索馬利蘭和普特蘭的獨立看起來比索馬利亞聯邦更為穩固。索馬利蘭至今已經發展了近20年穩定的民主制度，有能力發行自己的貨幣，擁有中央政府控制的軍隊，更重要的是建立了有別於索馬利亞的「索馬利蘭」認同。普特蘭政治雖然仍是氏族政治下的產物，但是逐步的改革讓她正朝模仿索馬利蘭的間接民主方向在走，同時也有效利用各氏族分家之民兵掌控國內秩序甚至發動對外戰爭。
相比較下，索馬利亞聯邦的優勢在於她是國際上所承認的索馬利亞政府，同時首都摩加迪休在她的掌控內。因此大部份的外來援助、投資及各種外交使節都必須經由索馬利亞聯邦才能送抵各地，提供其支配中小型獨立政權與軍閥勢力絕佳的權力條件。但是要吞併具備「主權國家」實力的索馬利蘭和普特蘭，筆者認為索馬利亞聯邦尚不具備此能力，目前只能與這兩國「三足鼎立」。
一旦索馬利亞的政治環境趨於穩定，外來投資和當地經濟建設便得以開展，海盜人數也會大幅減少，氏族之間也不用透過佔領土地和戰爭來獲取利益，政權林立的局面也只有在這種情況下才可能解除。
參考資料
- 遠藤貢（2006）、「崩壊国家と国際社会：ソマリアと『ソマリランド』」、川端正久・落合雄彦編『アフリカ国家を再考する』、東京都：晃洋書房。
- 高野秀行（2013）、『謎の独立国家ソマリランド：そして海賊国家プントランドと戦国南部ソマリア』、東京都：本の雑誌社。
- The Importance of Customary Law-xeer-in Somalia, Idarat Maritime.
- Michael Walls & Steve Kibble (2010), “Beyond Polarity: Negotiating a Hybrid State in Somaliland”, Africa Spectrum, 45(1), pp. 31-56.
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